Szczyt Trójmorza w Sofii potwierdził uczestnictwo silne zainteresowanie ze strony Stanów Zjednoczonych. Wraz ze zmianą władzy Waszyngton planuje wypełnić zaktualizowanymi celami wszystkie formaty współpracy międzynarodowej, także Trójmorze. Mają temu służyć dokumenty strategiczne które określą zarówno cele polityki w ujęciu transatlantyckim jak w relacjach z Unią Europejską. Stany preferują współpracę międzynarodową opartą o zasadę multilateralizmu, w budowie stabilnego ładu, zaś Trójmorze to efektywny format dla realizacji tego celu.
Niedawno zakończonemu szczytowi państw Trójmorza w bułgarskiej Sofii towarzyszyły spekulacje dziennikarskie i eksperckie. W przestrzeni publicznej rozgorzały liczne dyskusje dotyczące zaplanowanej przez Stany Zjednoczone nowej roli dla Inicjatywy grupującej państwa regionu Europy Środkowej, od Bałtyku aż po Morze Czarne i Adriatyk. Starając się udzielić poprawnej odpowiedzi warto sprawdzić jakie dla nowej ekipy Białego Domu są główne wyzwania i priorytety polityki zagranicznej m.in. w wymiarze światowym, kontynentalnym i regionalnym obejmującym m.in. Europę Środkową. To w naturalny sposób znajdzie odzwierciedlenie dla nawo zakreślanych celów i zadań dla poszczególnych formatów współpracy międzynarodowej w tym Inicjatywy Trójmorza.
Chiny i Rosja największym zagrożeniem
Ekipa polityczna prezydenta Joe Bidena bardzo szybko zredefiniowała cele strategiczne w polityce międzynarodowej Waszyngtonu. Ponad cztery miesiące temu, na początku marca br. opublikowano Tymczasowe Wytyczne Strategiczne Bezpieczeństwa Narodowego (Interim National Security Strategic Guidance). Wart uwagi jest także marcowy dokument prognostyczny „Global Trends 2040”, będący już siódmą edycją kompleksowych analiz Narodowej Rady Wywiadu Stanów Zjednoczonych nt. głównych wyzwań natury strategicznej, politycznej, ekonomicznej, społecznej i demograficznej o kluczowym wpływie w ciągu najbliższych dwudziestu lat. Dokumenty wskazują aktualne priorytety w zakresie bezpieczeństwa narodowego USA, mające kształtować politykę międzynarodową do czasu przygotowania nowej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego. Sygnalizują, że największym rywalem są Chiny z uwagi posiadania zarówno woli politycznej jak i możliwości ekonomicznych, militarnych, dyplomatycznych oraz technologicznych do przeciwstawiania się Stanom Zjednoczonym. Z kolei Rosja posiada wolę do destabilizacji światowego ładu, ma wyłącznie zdolność do dekompozycji i destrukcji, lecz nie posiada zasobów do budowy ładu alternatywnego. Amerykańską odpowiedzią na tak zarysowane wyzwania, jest kreowanie polityk z wykorzystaniem instrumentów i narzędzi liberalnej i idealistycznej szkoły stosunków międzynarodowych – opartej m.in. na wzmacnianiu istniejących formatów współpracy międzynarodowej, wypełnianiu ich nowymi treściami i adaptowaniu do nowych wyzwań. To wskazuje na całkowite odejście od polityki poprzedniego prezydenta Donalda Trumpa, opartej na paradygmacie realistycznym, z kluczowym celem zapewnienia własnego bezpieczeństwa – i w związku z tym gotowością do porzucania m.in. dotychczasowych formatów relacji politycznych i ekonomicznych i zastępowania ich kolejnymi, jeśli nowe zostały uznane za bardziej efektywne dla realizacji kluczowego celu. Ekipa prezydenta Joe Bidena deklaruje powrót do współpracy – dlatego chce podkreślać przywództwo poprzez ożywienie sojuszy i relacji międzynarodowych i wypełnienie ich aktualną zawartością. W tym kontekście należy postrzegać amerykańską aktywność dyplomatyczną widoczną z ostatnich trzech miesięcy na forum międzynarodowym. Podczas majowego szczytu G-7 Joe Biden uzyskał wsparcie dla wielu inicjatyw skierowanych przeciwko Chinom m.in. dla projektu gospodarczego konkurencyjnego wobec chińskiej inicjatywy Pasa i Szlaku. Z kolei w opinii komentatorów Szczyt USA – Unia Europejska to powrót do współpracy transatlantyckiej, przede wszystkim w celu ograniczenia pozycji Chin w dziedzinie telekomunikacji, cyfryzacji, technologii przełomowych oraz przenoszenia łańcuchów dostaw. Także brukselski Szczyt NATO z połowy czerwca br. był manifestacją powrotu Stanów Zjednoczonych i podkreśleniem gotowości do obrony wszystkich sojuszników zgodnie z art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego. Miało to na celu uspokojenie wielu państw, obawiających się o swoje bezpieczeństwo m.in. w związku z napięciami politycznymi narastającymi w poprzednich latach w relacjach niektórych państw Sojuszu ze Stanami Zjednoczonymi. Nowe podejście dotyczy także formatów mniejszych, geograficznie zawężonych do regionu kontynentu. Dotyczy to np. Bukareszteńskiej Dziewiątki, składającej się z dziewięciu państw Wschodniej Flanki NATO, będącej tak naprawdę grupą lobbingową wewnątrz Sojuszu, opowiadającą się za zwiększeniem obecności militarnej USA w regionie. Także tam amerykański przywódca wysłał czytelny sygnał podkreślający siłę atlantyckiej więzi i wezwał do współpracy w obszarze militarnym, politycznym i ekonomicznym a także w zwalczeniu globalnych wyzwań.
Wyraźnie widać z przytoczonych przykładów, iż stosunek Stanów Zjednoczonych wobec Trójmorza opiera się na tej samej koncepcji prowadzenia polityki międzynarodowej. Z perspektywy Waszyngtonu Inicjatywa, tak jak pozostałe formaty współpracy międzynarodowej, ma przyczyniać się do realizacji celów strategicznych najsilniejszego państwa świata, w oparciu o zasadę multilateralizmu, w której współpraca między partnerami polityki międzynarodowej jest koordynowana i uzgadniana. Co oznacza, że korzyści odnoszone są przez wszystkich uczestników tego procesu zarówno silniejszych jak i słabszych. Jednak tu rodzą się uzasadnione pytania i dylematy. Dotyczą one rysującego się porządku w ujęciu kontynentalnym, mającego moc oddziaływania na region – na Trójmorze. Skoro, trywializując wielowymiarowość i subtelności sztuki dyplomatycznej, Stany Zjednoczone chcąc coś uzyskać, gotowe są coś dawać w zamian, zaś dla budowy relacji w ujęciu kontynentalnym istotne są Niemcy i Unia Europejska, to rodzi się obawa, iż Trójmorze może zostać potraktowane jako przedmiot wymiany politycznej pomiędzy Waszyngtonem a Berlinem. Czy te obawy są realne, jakie może być zagrożenie, że taka transakcja może zaistnieć w przyszłości?
Trójmorze przedmiotem transakcji?
W pojawiających się w polskich mediach opiniach ekspertów od polityki międzynarodowej jest kilka hipotez dotyczących Trójmorza. Jedna z nich wskazuje, że Stany Zjednoczone nie zaryzykują jakiegolwiek poparcia dla Inicjatywy, które Niemcy odebrałyby jako próbę budowy regionalnej alternatywy wobec ich dominacji. Kolejna, to logiczne odwrócenie wcześniejszej i mówi, że Waszyngton wysłał przyjacielską radę Warszawie, aby ta nie podejmowała jakiejkolwiek działalności politycznej, mogącej zostać krytycznie przyjętą w Berlinie, także dlatego, że to nie spotka się z przychylnym przyjęciem Stanów Zjednoczonych. Potwierdzeniem powyższych tez ma być kolejna, iż USA niechętnie angażują się finansowo w projekty infrastrukturalne Trójmorza ponad dotychczasowe zobowiązania, zaś te które zostały uczynione to mniej niż ułamek potrzeb inwestycyjnych. Następna mówi, że projekt został oddany Niemcom, czego świadectwem jest propozycja lokalizacji sekretariatu Trójmorza w Berlinie. Taka oferta miała paść w tekście autorstwa Dana Frieda, Georgette Mosbacher i Iana Brzezinskiego z wpływowego, amerykańskiego think-tanku Atlantic Council.
Spróbujmy odnieść się do powyższych tez – najlepszym źródłem będzie wyżej wspomniany raport trojga wpływowych, amerykańskich ekspertów i dyplomatów z Atlantic Council. Skoro dokument pojawił się w przestrzeni informacyjnej zaledwie kilka dni przed szczytem Trójmorza w Sofii to trudno go nie traktować jako nieformalnego głosu dyplomacji amerykańskiej wskazującego w jaki sposób nowa administracja postrzega Inicjatywę Trójmorza i czego od niej oczekuje. To ważny dokument, bardzo wyczerpujący i zaskakująco precyzyjny – takie analizy są publikowane po to, aby stały się ważnym materiałem do przemyśleń i aby uruchomiły dyskusję.
Na początku odnosi się do historii i przypomina, iż projekt Trójmorza został de facto zaproponowany przez Amerykanów siedem lat temu, jako idea uzupełnienia luki infrastruktury transportowej w Europie Środkowej. Dokument wskazuje na kontekst strategiczny Trójmorza i przedstawia wprost, że dla większości przywódców regionu rola Stanów Zjednoczonych jest ważna ze względów bezpośrednich, zaś po agresji Rosji na Ukrainę rządy zintensyfikowały działania na rzecz militarnej obecności USA w regionie, podczas gdy Trójmorze dodało tej obecności wymiaru gospodarczego. Jeśli przypomnimy sobie, jak Niemcy były niechętne pojawieniu się obecności militarnej na Wschodniej Flance NATO, motywując to złamaniem ustaleń umowy Rosja – NATO, to zauważymy, iż zapis dotyczący spraw militarnych, delikatnie rzecz ujmując, jest odległy od priorytetów Berlina. Z kolei w części dotyczącej zagrożeń płynących z Chin wskazano, że Trójmorze ma bronić przed wpływami Chin i Rosji poprzez uczestnictwo Stanów Zjednoczonych w Inicjatywie. Ta opinia została przytoczona jako cytat polityka łotewskiego i bułgarskiego co ma uwiarygadniać stwierdzenie jako płynące od zainteresowanych nie zaś wprowadzone przez autorów raportu. Rozwijając logikę tych słów można odnaleźć motywację uczestnictwa Stanów Zjednoczonych do blokowania Chin i Rosji w newralgicznym regionie Europy Środkowej. Trudno zakładać, że taki cel jest zbieżny z oczekiwaniami Niemiec, które zabiegają o dobre relacje z Moskwą, czego przykładem była niedawna propozycja szczytu Rosja-Unia Europejska na wzór szczytu Biden-Putin, zablokowana m.in. przez Polskę. Nie sposób myśleć, że sceptyczne wobec Chin Trójmorze odzwierciedlałoby politykę Niemiec wobec Państwa Środka. Jak podkreślają obserwatorzy, to właśnie Berlin w grudniu 2020 r., wykorzystał swoją prezydencję do przeforsowania umowy UE z Chinami, co było poddawane bardzo silnej krytyce przez przedstawicieli administracji obecnego prezydenta USA. Nie można założyć, że rekomendowany w dokumencie stosunek państw Trójmorza do gazociągu Nord Stream 2 jest zgodny z interesami Niemiec. Dokument wskazuje wprost, że NS2 dając Rosji możliwość eksportu gazu bezpośrednio do Niemiec, z ominięciem Europy Środkowej wzmacnia siłę Kremla oraz jego możliwość uzyskania strategicznej przewagi nad Trójmorzem. Z tych przyczyn jednym z celów Inicjatywy jest budowa nowej infrastruktury dostarczającej gaz od innych niż rosyjskich producentów. Realizacja takich projektów znacznie zmniejszyłaby ryzyko strategiczne związane z uzależnieniem od gazu z Nord Stream 2 oraz od paliwa dostarczanego przez Turkish Stream na Południu Europy. Raport wprost wskazuje Trójmorze jako antidotum na rurociąg określając go twardo i wprost jako „paskudny problem, który podzielił Europę”. Ciężko te słowa traktować jako uwzględniające interesy Berlina. Z kolei fragment dotyczący infrastruktury transportowej jest także odległy od interesów Niemiec. Dokument amerykańskich ekspertów wskazuje wprost, że infrastruktura w Europie Środkowej została zaprojektowana, aby zwiększać wpływ Moskwy na kraje i ograniczać ich wzajemną wymianę gospodarczą. Odzwierciedla strategiczny cel Rosji zacieśniania stosunków politycznych z Niemcami. Dlatego rozwijano szlaki transportowe na osi Wschód-Zachód. Tymczasem raport amerykańskiego Atlantic Council postuluje przede wszystkim rozwój sieci transportowej na osi Północ-Południe co ma przynieść korzyści zarówno strategiczne jak i gospodarcze państwom regionu. Warto zauważyć ‑ rozwój sieci transportowej od bałtyckich portów Gdańska, Gdyni i Szczecina po Konstancę, Varnę – rumuńskie i bułgarskie porty Morza Czarnego z jednej strony oraz po słoweński Koper i chorwacką Rijekę z drugiej to projekt wprost konkurencyjny wobec niemieckiego Hamburga, Bremy czy Lubeki. Choć dla załagodzenia napisano, że projekty transgraniczne połączyłyby kraje regionu także z Niemcami i Europą Zachodnią – to rzut oka na mapę błyskawicznie pozwala odnaleźć punkty ciężkości realizowanych i planowanych inwestycji. W świetle powyższych teza, iż Waszyngton nie zaryzykuje poparcia dla projektu, który Berlin odebrałby jako budowę alternatywy dla swojej dominacji w regionie, posiada bardzo wątłe potwierdzenie w faktach. Wydaje się, że przytoczone informacje nie dają także podstaw dla twierdzenia, że wysłano Warszawie sygnał, aby ta nie podejmowała działalności politycznej, mogącej spotkać się z krytyką Berlina. Skoro zapisy raportu Atlantic Council mogą być oceniane jako odległe od niemieckich celów strategicznych, to nie ma potrzeby ich ponownego parafrazowania – także przez Warszawę. W mediach była słyszalna teza, iż USA nie inwestują w infrastrukturę Trójmorza. Wydaje się, że nie jest to cel dla Waszyngtonu – państwa Inicjatywy to członkowie Unii Europejskiej, odprowadzają składki członkowskie i mają traktatowe prawo do funduszy strukturalnych, pozwalających zmniejszać zapóźnienia cywilizacyjne. Wspólnotowa zasada spójności, mająca na celu wyrównywanie dysproporcji między państwami i regionami, to jeden z filarów integracji europejskiej, zaś budowa infrastruktury transportowej jest realizacją tej polityki w praktyce. USA udzielają politycznego wsparcia, które z czasem powinno przełożyć się na różnorodne inwestycje komercyjne, ale nikt z inicjatorów Trójmorza, nie zakładał, że Waszyngton zastąpi na tym polu UE.
Stolica Trójmorza, pieniądze i sekretariat
A jak wygląda sprawa propozycja lokalizacji sekretariatu Trójmorza w Berlinie, która spotkała się z wieloma komentarzami? Zajrzyjmy ponownie do raportu Atlantic Council. Dokument rekomenduje wybudowanie stałego sekretariatu, który obsługiwałby Inicjatywę w którymś z zachodnioeuropejskich ośrodków finansowych. W tym kontekście jednym tchem wskazywane są cztery miasta: Amsterdam, Berlin, Bruksela oraz Londyn. Do wyboru, bez skalowania, bez ważenia i wskazywania racji za którymś z miast. Taki sposób przedstawienia listy do dyskusji nie zawiera żadnej rekomendacji. O ile inne miasta nie budzą kontrowersji zastanówmy się nad przyczyną podania Berlina. Możliwych jest kilka scenariuszy – pierwszy zakłada, że skoro nowa polityka USA oparta na jest na ładzie multilateralnym, to zakłada wciąganie kluczowych państw na kontynencie do realizacji własnych projektów, drugi, że jest to w większym stopniu próba rozładowania zastrzeżeń Niemiec, trzeci że propozycja Berlina na siedzibę sekretariatu padła jako polityczny gest ze strony amerykańskiej, podkreślający nowy styl polityki zagranicznej, czwarta że była to swego rodzaju sondaż nastrojów elit politycznych Polski i innych państw inicjatywy. Niezależnie od motywacji, istotne jest to co niewypowiedziane w raporcie Atlantic Council – czyli reakcja zainteresowanych. To ona będzie kluczowa dla ewentualnego powodzenia lub braku powodzenia hipotetycznej lokalizacji sekretariatu w Berlinie. Z elementarnej logiki politycznej wynika, że taka lokalizacja umiarkowanie współgrałaby ze wskazanymi w raporcie celami strategicznymi Inicjatywy Trójmorza. Można zauważyć, iż w historii projektów politycznych nie zdarza się, że ważny element politycznej maszynerii jest niedopasowany do pozostałych. Trudno zatem zakładać, że w tym wypadku ta praktyka nie zadziałaby. Atlantic Council postuluje zwiększenie inwestycji w Trójmorze, także poprzez uzyskanie większej przychylności Komisji Europejskiej oraz Niemiec i kluczowych państw członkowskich. Zdaniem Atlantic Council gra zespołowa przekonałaby inwestorów do projektu. W takim ujęciu, trudno odmówić racji projektowi przyciągania kluczowych politycznych państw Unii Europejskiej. Inwestycje w Trójmorze to płaszczyzna współpracy z Niemcami rysowana w raporcie. Jeśli dedukcja jest poprawna, to oferta wobec Berlina ma właśnie tak zarysowane granice i została chyba przyjęta. Potwierdzają to pośrednio wypowiedziane podczas bułgarskiego Szczytu słowa zarówno: Prezydenta Niemiec Frank-Walter Steinmeiera jak i szefa dyplomacji, Heiko Maasa, iż Niemcy są gotowe do zwiększenia swojego zaangażowania w ramach Trójmorza – poprzez wspieranie projektów w dziedzinie energii odnawialnej. To fakt obiektywny – Inicjatywa potrzebuje inwestycji, zaś zakreślona przez niemieckich mężów stanu oferta dotyczy właśnie wymiaru gospodarczego.
Plany na przyszłość
Wydaje się, że logika polityczna ma kluczowe znaczenie dla przyszłości formatu Trójmorza. Zadaniem Szczytu jaki miał miejsce przed kilkoma dniami w Sofii było podjęcie dyskusji na temat miejsca oraz roli Inicjatywy w nowych czasach. W tym kontekście zaplanowano przygotowanie dwóch raportów mających opisać strategiczną rolę Trójmorza, zarówno w odniesieniu do Unii Europejskiej jak i w relacjach ze Stanami Zjednoczonymi. Ta debata będzie miała miejsce na kolejnym Szczycie Trójmorza. zaś przygotowywanie zaktualizowanych dokumentów strategicznych wpisuje się w logikę systemową pracy Stanów Zjednoczonych, które wszystkie istotne formaty współpracy międzynarodowej wypełniają nowym, zaktualizowanym podejściem do głównych wyzwań. Ważnym jest także zauważenie potencjalnego kierunku rozwoju formatu. Raport Atlantic Council kreśli ramy na przyszłość wskazując, iż inicjatywa Trójmorza ma także odnosić się do najważniejszych państw Europy Środkowo-Wschodniej pozostających poza Unią Europejską i NATO. W tym kontekście wymieniana jest Ukraina i Mołdawia oraz państwa Bałkanów Zachodnich (Serbia oraz Bośnia i Hercegowina). Zaś o krzepnięciu politycznym Inicjatywy zdają się potwierdzać kolejni goście spoza państw członkowskich reprezentujący m.in. zainteresowaną projektem Grecję, Wielką Brytanię, Francję a nawet Japonię. Z tej perspektywy trudno mówić, że regionalny format Trójmorza, na skutek zmiany politycznej w Stanach Zjednoczonych utracił zainteresowanie i został sprowadzony roli przedmiotu potencjalnej transakcji politycznej. W świetle przytoczonych argumentów taką hipotezę można uznać za bardzo mało prawdopodobną lub całkowicie nierealną.
