Źródło zdjęcia: sejm.gov.pl
Kryzys Partnerstwa Wschodniego
15 grudnia 2021 roku w Brukseli odbył się kolejny szczyt Partnerstwa Wschodniego. W pierwszych latach funkcjonowania tej inicjatywy była ona niemal głównym narzędziem polityki UE wobec wschodnich sąsiadów. Było tak dlatego, że Partnerstwo Wschodnie było konkretnym instrumentem integracji europejskiej dla zainteresowanych państw – przede wszystkim Gruzji, Mołdawii i Ukrainy. Pozostali członkowie Partnerstwa Wschodniego (Białoruś, Armenia, Azerbejdżan) wykorzystywali inicjatywę do negocjacji gospodarczych z UE oraz realizowania lokalnych projektów infrastrukturalnych.
Na początku głównym celem trzech zainteresowanych integracją z UE państw (Gruzji, Mołdawii, Ukrainy) było podpisanie umowy stowarzyszeniowej z UE oraz wprowadzenie ruchu bezwizowego dla własnych obywateli do państw UE. Cele te zostały w pełni osiągnięte. Wszystkie trzy państwa podpisały umowy stowarzyszeniowe w 2014 roku i następnie został wprowadzony ruch bezwizowy dla ich obywateli (z Mołdawią w 2014 roku, z Gruzją i Ukrainą w 2017 roku). Realizacja tych pierwotnych celów Partnerstwa Wschodniego wywołała potrzebę zmian w tej inicjatywie, gdyż nie mogła ona już zapewnić państwom do których była skierowana realizacji następnych celów. Tak się zaczął kryzys inicjatywy Partnerstwa Wschodniego, który wciąż trwa i jak pokazał tegoroczny szczyt – będzie trwał nadal. Gruzja, Mołdawia i Ukraina poszukują nowych form i możliwości integracji europejskiej, w tym celu te państwa utworzyły Stowarzyszone Trio, Ukraina zainicjowała utworzenie Trójkąta Lubelskiego i ubiega się o dołączenie do Trójmorza, Mołdawia aktywnie współpracuje z Rumunią. Ze względu na te wszystkie czynniki Partnerstwo Wschodnie dla tych państw odchodzi na dalszy plan. Zainteresowanie pozostałych trzech państw w Partnerstwie Wschodnim jest jeszcze mniejsze. Armenia i Azerbejdżan są pogrążone w konflikcie, który w ostatnim czasie znowu się wzmacnia. Jako główny pośrednik między państwami występuje nie Unia Europejska, lecz Rosja. Natomiast reżim Alaksandra Łukaszenki ogłosił, że Białoruś wychodzi z Partnerstwa Wschodniego, dlatego podczas szczytu 15 grudnia w Brukseli na miejscu Białorusi było puste krzesło.
Uznanie żądań Stowarzyszonego Trio
Ostatni szczyt Partnerstwa Wschodniego na żywo odbył się w 2017 roku. Kolejny miał się odbyć w 2019, ale został przeniesiony na następny rok, natomiast w 2020, ze względu na pandemię, odbyło się tylko spotkanie online. Tak rzadkie spotkania (mimo że częściowo z powodów niezależnych od członków partnerstwa) też świadczą o braku zainteresowania dla Partnerstwa Wschodniego, zarówno ze strony sześciu państw członkowskich, jak i ze strony samej UE.
Agenda szczytu 15 grudnia obejmowała dwa główne zagadnienia. Po pierwsze, państwa Stowarzyszonego Trio (Gruzja, Mołdawia, Ukraina) pragnęły uznania ze strony UE ich dążenia do przystąpienia do UE.
Drugą omawianą kwestią było gromadzenie rosyjskich wojsk przy granicy z Ukrainą i wiążący się z tym wzrost napięcia w regionie Europy Wschodniej.
Pierwsze zagadnienie zostało częściowo rozwiązane podczas spotkania w Brukseli. Świadczy o tym wspólne oświadczenie Ukrainy, Gruzji i Mołdawii[1] co do wyników szczytu Partnerstwa Wschodniego oraz wspólne oświadczenie Partnerstwa Wschodniego[2].
Gruzja, Mołdawia i Ukraina we wspólnym oświadczeniu podkreślają: „Uznaliśmy potrzebę wzmocnienia współpracy Stowarzyszonego Trio z UE w celu wzmocnienia koordynacji wzajemnej w kwestiach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, związanych z promowaniem integracji europejskiej, w tym uznaniem przez Unię Europejską perspektywy europejskiej Stowarzyszonego Trio […]. Potwierdziliśmy naszą determinację, popartą silną wolą naszych narodów, pracy na rzecz członkostwa w Unii Europejskiej. W związku z tym wzywamy Unię Europejską do poparcia suwerennego wyboru naszych państw, wraz ze wszystkimi istotnymi krokami, jakie podjęliśmy na rzecz integracji europejskiej, oraz do uznania europejskich aspiracji Gruzji, Mołdawii i Ukrainy”.
To świadczy o tym, że po pierwsze, te trzy państwa uznały, że głównym celem ich połączenia w format Stowarzyszonego Trio jest wstąpienie do UE. Po drugie, Gruzja, Mołdawia i Ukraina będą koordynować własne działania na rzecz tego celu, a uznanie tego dążenia będzie stanowiło główną agendę w stosunkach każdego z tych państw z UE w najbliższych latach. To wszystko powoduje, że Stowarzyszone Trio staje się formatem dość podobnym do Grupy Wyszehradzkiej w latach 90.
Natomiast we wspólnym oświadczeniu Partnerstwa Wschodniego czytamy, że państwa UE „uznają europejskie aspiracje i europejski wybór odpowiednich partnerów, jak określono w układach o stowarzyszeniu […]. Potwierdzamy suwerenne prawo każdego partnera do wyboru poziomu ambicji i celów jakie realizuje w stosunkach z Unią Europejską […]. UE uznaje inicjatywę Trio Partnerów Stowarzyszonych, Gruzji, Mołdawii i Ukrainy, aby rozszerzyć współpracę z UE. Unia Europejska należycie uwzględnia wzmocnioną koordynację między nimi w kwestiach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, związanych z realizacją Umów stowarzyszeniowych, handlu i współpracą w ramach Partnerstwa Wschodniego”.
Dlatego z jednej strony w dokumencie tym jest to, czego domagały się Gruzja, Mołdawia i Ukraina, czyli uznanie europejskich dążeń tych państw w formacie Stowarzyszonego Trio. Z drugiej strony, w deklaracji Partnerstwa Wschodniego nie znajdujemy słów o określonej perspektywie członkostwa czy konkretnych mechanizmach zbliżających tę perspektywę. Dlatego kryzys Partnerstwa Wschodniego nadal będzie trwał, gdyż inicjatywa ta nie napełniła się nowym praktycznym sensem dla państw do których jest ona skierowana.
Brak Białorusi
W końcu czerwca 2021 roku białoruski dyktator Alaksandr Łukaszenka ogłosił, że Białoruś nie będzie już uczestniczyła w Partnerstwie Wschodnim. Państwa UE nie uznają Łukaszenki za prezydenta Białorusi (nie dotyczy to natomiast wszystkich państw Partnerstwa Wschodniego, ponieważ władze Armenii i Azerbejdżanu uznały wyniki „wyborów” z sierpnia 2020 roku), dlatego UE nie uznaje również wyjścia Białorusi z Partnerstwa Wschodniego. Tym nie mniej niektórym państwom UE nie wystarczyło zdecydowania, żeby zaprosić na szczyt Partnerstwa Wschodniego liderkę demokratycznej Białorusi Swiatłanę Cichanouską. O tym powiedział litewski poseł Parlamentu Europejskiego Andrius Kubilius w rozmowach z ukraińskimi mediami.
„Po pierwsze, jasne jest, że oświadczenia Łukaszenki, że Białoruś wychodzi z Partnerstwa Wschodniego, nic nie znaczą – bo jest po prostu Łukaszenką, byłym prezydentem Białorusi i nie ma on żadnego uzasadnionego prawa do powiedzenia czegokolwiek w imieniu Białorusi. Część eurodeputowanych PE promowała ideę zaproszenia Cichanouskiej na szczyt − albo na »puste krzesło« Białorusi, albo w innym formacie, ponieważ ona, naszym zdaniem, jest prawowitym przedstawicielem Białorusi. Jednak instytucje unijne i niektóre państwa członkowskie mają inne stanowisko”[3] − powiedział Kubilius.
Dlatego przy stole negocjacji stało krzesło przeznaczone dla Białorusi, jednak pozostało ono puste.
Koncentracja wojsk FR i kolejne „głębokie zaniepokojenie” UE
Dużo uwagi podczas szczytu udzielono koncentracji rosyjskich wojsk wzdłuż granicy ukraińskiej. Jednak konkretnych rezultatów lub propozycji co do wyjścia z tej sytuacji nie było. Przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen oświadczyła, że nie ma potrzeby, żeby UE, jako organizacja, dołączała się do procesu negocjacji pomiędzy Ukrainą a Federacją Rosyjską, wystarczy Format Normandzki.
O napięciu przy granicy ukraińskiej wspomina się również w oświadczeniu szczytu Partnerstwa Wschodniego:
„Jesteśmy głęboko zaniepokojeni trwającą destabilizacją i naruszeniami prawa międzynarodowego w wielu miejscach regionu Partnerstwa Wschodniego, co zagraża pokojowi, bezpieczeństwu i stabilności”.
Konkretnych propozycji jednak tekst ten nie zawiera.
Prezydent Ukrainy Wołodymyr Zełeński natomiast potwierdził gotowość do wznowienia negocjacji w Formacie Normandzkim, ale też podkreślił, że nie jest to jedyny możliwy format negocjacji. Prezydent Ukrainy wymienił trzy możliwe formaty negocjacji z Władimirem Putinem:
− wznowienie Formatu Normandzkiego;
− utworzenie nowego formatu z udziałem USA; może to być rozszerzenie Formatu Normandzkiego (chociaż gotowości do jego rozszerzenia nie ma) lub format trójstronny USA−Ukraina−Rosja;
− bezpośrednie negocjacje Ukrainy i Rosją, Zełeński zaznaczył, że jest również gotowość Ukrainy do prowadzenia negocjacji bez pośredników; potrzebna jest tylko chęć ze strony Rosji, której na razie nie ma.
Zełeński podkreślił również, że oczekuje „konkretnych sygnałów [co do kroków UE wobec napięcia przy granicy ukraińskiej] po posiedzeniu Rady Europejskiej 16 grudnia”.
Faktycznie jednak szczyt Partnerstwa Wschodniego okazał się tylko miejscem negocjacji liderów państw i struktur europejskich. Samo w sobie Partnerstwo Wschodnie jako inicjatywa unijna nie zaproponowało żadnych konkretnych kroków wobec sytuacji bezpośrednio zagrażającej Ukrainie. To po raz kolejny świadczy o niezdolności Partnerstwa Wschodniego do reagowania na bieżące istotne wyzwania państw, do których ta inicjatywa była skierowana.
Niespodziewany efekt. Spotkanie liderów Armenii i Azerbedżanu
Bodajże jedynym faktycznym rezultatem szczytu Partnerstwa Wschodniego 15 grudnia było spotkanie premiera Armenii Nikola Paszyniana z prezydentem Azerbejdżanu Ilhamem Aliewym za pośrednictwem przewodniczącego Rady Europejskiej Charles’a Michela. Wcześniej jedynym pośrednikiem w negocjacjach pomiędzy tymi państwami była Rosja. Najpierw Charles Michel spotkał się oddzielnie z Nikolem Paszynianem i Ilhamem Aliewym, później odbyło się spotkanie trójstronne. Spotkanie przyniosło konkretny efekt – liderzy państw umówili się w sprawie budowy linii kolejowej, która będzie łączyć Armenię z Iranem i Rosją, a Azerbejdżan ze swoją enklawą – Nachiczewańską Republiką Autonomiczną.
Strategicznie te negocjacje mogą mieć znaczenie jako początek końca rosyjskiego monopolu na rolę pośrednika pomiędzy Armenią i Azerbejdżanem. Pośrednictwo to bardzo uzależnia te dwa państwa od Moskwy w politycznym sensie, dlatego w interesie Unii Europejskiej jest przejęcie tej roli. Jeśli spotkanie Paszyniana i Aliewa w Brukseli nie pozostanie pojedynczym wydarzeniem, a stanie się stałą polityczną strategią UE, ten monopol Federacji Rosyjskiej może powoli zacząć znikać.
Podsumowanie. Partnerstwo Wschodnie potrzebuje reform
Partnerstwo Wschodnie nie jest w stanie reagować na bieżące zagrożenia i wyzwania w regionie i szczyt 15 grudnia to kolejny raz potwierdził. W Brukseli nie sformułowano konkretnych propozycji co do jakiegokolwiek aktualnego zagrożenie regionu Europy Wschodniej:
− nie nakreślono perspektywy przystąpienia Gruzji, Mołdawii i Ukrainy do UE;
− nie zaproponowano możliwych sposobów rozwiązania napięć związanych ze koncentracją rosyjskich wojsk wzdłuż granicy ukraińskiej;
− nie zareagowano na niedawny kryzys gazowy w Mołdawii sprowokowany przez Rosję;
− nie udzielono wsparcia białoruskiemu społeczeństwu demokratycznemu i nie określono stanowiska Partnerstwa Wschodniego wobec reżimu Łukaszenki;
− nie zaproponowano możliwych zmian w formacie Partnerstwa Wschodniego lub reformy samej inicjatywy, chociaż o jej kryzysie mówi się już od kilku lat.
To wszystko pokazuje nieaktualność inicjatywy i powoduje rozczarowanie państw uczestniczących w Partnerstwie Wschodnim. Może to doprowadzić do tego, że państwa będą szukać innych miejsc i form prowadzenia negocjacji z UE, a Partnerstwo Wschodnie stanie się zamrożoną inicjatywą, która funkcjonuje tylko na papierze.
[1] Joint Statement issued by the Heads of State/Government Association Trio – Georgia, Republic of Moldova and Ukraine following the 6th Eastern Partnership Summit – https://www.president.gov.ua/en/news/spilna-zayava-glav-derzhavuryadiv-asocijovanogo-trio-gruziyi-72097 , (dostęp. 17.12.21)
[2] Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit – https://www.consilium.europa.eu/media/53526/20211215-eap-joint-declaration-en.pdf?utm_source=dsms-auto&utm_medium=email&utm_campaign=Eastern+Partnership+summit+%e2%80%93+joint+declaration, (dostęp. 17.12.21)
[3] На саміт СхП пропонували запросити Тихановську від Білорусі, заблокувала частина країн ЄС – https://www.eurointegration.com.ua/news/2021/12/16/7131649/, (dostęp. 17.12.21)
